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关于印发《什邡市政府与社会资本合作项目 管理办法(试行)》的通知

信息引用:政府办 发布时间:2018-09-29 最后编辑时间:2018-09-29 点击数:581 信息等级:★★★


各镇人民政府、街道办事处,市级各部门:

《什邡市政府和社会资本合作项目管理办法(试行)》已经市十八届人民政府第三十一次常务会议审议通过,现印发你们,请认真贯彻实施。

                                什邡市人民政府

                             2018年9月28日

什邡市政府与社会资本合作项目管理办法

(试行)

为增强政府公共产品和服务的供给能力,加强政府与社会资本合作(简称“PPP”)项目管理,保障合作各方合法权益,充分发挥市场配置资源的决定性作用,根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》(川府发〔2015〕45号)、《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金〔2016〕92号)、《国家发展和改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》(发改投资〔2016〕2231号)、《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《四川省政府与社会资本合作(PPP)项目评价论证要点指引(试行)》(川财金〔2017〕82号)、《四川省政府与社会资本合作(PPP)项目财政承受能力论证办法》(川财金〔2017〕 91号)等文件精神,结合我市实际,制定本办法。

一、适用主体

本办法适用于市本级政府与社会资本合作(PPP)项目的各参与方,包括市级有关部门、事业单位、市属国有企业,社会资本方、金融机构、承包商、营运商、供应商及专业机构等。

二、项目属性识别

(一)归属领域。PPP项目原则上应当归属基础设施、公用事业、农林和社会事业三大板块,能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等15个领域。以上领域之外的项目,应当确定项目具有公共属性。产出说明应当明确项目产出内容、受益对象、建设(运营)标准、绩效结果。对于项目主要产出公共属性不明显、通过市场运作方式可以实现,基于政府履职管理需要、不宜交由社会资本建设运营,产出内容不够明确、绩效考核无法量化的项目,应当审慎使用PPP模式。

(二)实质运营。社会资本承担项目运营的主体责任,禁止将运营返包政府改变PPP项目特质要求。充分发挥社会资本的专业优势,项目运营核心业务应当交由社会资本负责,防止形式上有运营、实质上虚化淡化。项目运营应当围绕项目功能实现,做到内容具体、标准明确、责任落实。

(三)资源匹配。严格区分公共服务项目和产业发展项目,确保公共资金、资产、资源优先用于提升公共服务水平。充分挖掘项目后续运营的商业价值,通过适当的资源配置,在确保PPP项目公共属性不变的前提下,适度增强项目融资能力和收益能力,原则上匹配资源部分的投资规模占比不应超过项目总投资的50%。

(四)组合实施。对PPP项目进行整体开发、组合打包,单体项目应为同领域同质项目或跨领域关联项目。确保通过有效组合打包,实现协同建设、规模运营、系统管理,防止任意扩大组合范围,人为增加项目收益测算、风险控制和运营管理难度。

三、工作机制

(一)成立由市政府市长任组长,常务副市长任常务副组长,市政府各分管市领导任副组长什邡市政府与社会资本合作领导小组(以下简称“领导小组”)。适时召开PPP联席会议,研究决策我市PPP政策及项目实施事项。(详见附件1)

(二)成立什邡市政府与社会资本合作中心(以下简称市PPP中心),负责PPP政策研究和市本级PPP项目初审、储备、发布,协助市财政局、市发改科技局做好PPP项目示范工作,开展市本级PPP项目的物有所值和财政承受能力论证评估,做好全市PPP项目后评价以及咨询机构库和信息发布平台的建设、管理、维护等工作。(详见附件2)

(三)根据市政府授权,行业主管部门或事业单位作为PPP项目实施机构,在授权范围内负责市政府与社会资本合作项目的前期论证、实施方案编制、社会资本方选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

四、实施方式

(一)经营性项目。对于具有明确的收费基础,且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目,可采用建设—运营—移交(BOT)、移交—运营—移交(TOT)、改扩建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。特许经营期内,社会资本方或项目公司自行负责项目投融资、建设、运营、维护,自负盈亏。收费价格实行政府定价或市场定价。

(二)准经营性项目。对于使用者付费不足以覆盖投资成本的项目,也可采用与经营性项目类似的运作方式,即在使用者付费的基础上,通过政府补助、运营补贴等方式,实现投资者合理投资回报。

(三)非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—移交—运营(BTO)、设计—建造—融资—运营(DBFO)、建设—拥有—运营(BOO)、委托运营(O&M)等模式推进。非经营性项目应在项目合同中明确项目产出说明和绩效要求,并约定具体购买方式和价格水平。政府依据项目的可用性、使用量和绩效向项目公司付费。

(四)探索“非经营性项目”与“准经营性项目和经营性项目”捆绑运作。通过建立合理的使用者付费机制,增强非经营性项目对社会资本的吸引力。

五、操作流程    

(一)项目识别

1.项目发起

(1)项目储备。各行业主管部门、各镇(街道)每季度末将本行业、本地区的基础设施和公共服务类项目进行评估筛选后报市发改科技局,经市发改科技局初审后纳入政府与社会资本合作项目储备库,并同时报PPP中心备案。

(2)政府发起。已纳入PPP项目储备、且具备实施条件的项目由行业主管部门或事业单位以《关于将XXX项目采用PPP模式实施的请示》,报请市人民政府审批。请示内容包括但不限于:

①项目概况:项目名称、项目类型(新建、改建或存量)、建设地点、项目前期工作介绍、建设内容、计划开工和完工时间、计划总投资、合作年限(原则上不少于10年,不多于30年)。

②拟采用运作方式:PPP合作模式选择、合作期限、项目收入来源方式(使用者付费、可行性缺口补助和政府付费)、是否成立项目公司、项目公司股权结构;社会资本投资回报率建议;是否委托社会中介机构代理等。

③新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

(3)社会资本发起。社会资本可以项目建议书的方式向行业主管部门推荐潜在项目。建议书内容参照政府发起项目请示文件。

2.项目审批

根据市政府授权,行业主管部门或事业单位作为PPP项目实施机构。实施机构或中介机构编制物有所值评价和财政承受能力论证报告,市财政局(市PPP中心)牵头开展物有所值和财政承受能力论证。

(1)物有所值评价。市财政局(市PPP中心)会同行业主管部门或委托中介机构,从定性和定量两方面开展物有所值工作。

①定性评价:重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比是否能够增加供给、优化风险、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

②定量评价:主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值。

(2)财政承受能力论证。市财政局(市PPP中心)牵头或委托中介机构依据财金〔2015〕21号和川财金〔2017〕91号文件要求,开展财政承受能力论证。

市发改科技局编制汇总年度已实施和拟实施的PPP项目计划,市财政局(市PPP中心)对年度PPP项目支出责任总量进行论证,确保总体平衡和规模控制。原则上每年PPP项目政府付费或政府补贴等财政支出责任占地方一般公共预算支出比例应不超过10%。

(3)审议通过。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,经市政府审议通过后,出具同意实施的批复,可进入准备阶段。

(二)项目准备

1.实施方案编制。市政府批复同意实施的PPP项目,由实施机构组织编制实施方案。实施方案包括:项目概况、基本经济技术指标、社会合作方应具备的条件、项目公司股权、风险分配基本框架、项目运作模式、土地取得方式、交易架构、合同体系、投资回报、监管架构、采购方式的选择、产出说明及标准和绩效指标等事项。项目实施方案也可委托专业咨询机构等社会力量参与编制。

2.实施方案审批。项目实施方案编制完成后,行业主管部门会同市发改科技局、市财政局(市PPP中心)等部门对项目实施方案进行验证。项目实施机构将通过验证的项目实施方案上报市政府,市政府审批同意后实施,并报上级行业主管部门和市PPP中心备案,可进入项目采购阶段。

(三)项目采购

项目采购由项目实施机构负责组织,也可以委托政府采购代理机构或具备资质的社会中介机构代理。

1.资格预审

(1)项目实施机构编制资格预审文件并发布资格预审公告。资格预审公告经市政府同意后在“四川政府采购网”上发布,提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不少于15个工作日。

(2)资格预审的评审报告提交市财政局(市PPP中心)备案。

(3)项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经过重新资格预审后合格的社会资本仍不足3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。

2.采购执行

实施机构应按照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例相关规定,采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方。严格执行PPP项目采购信息发布制度,鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采方式的,应当严格符合法定条件,并经上级政府采购主管部门批准。

已通过招标方式选定的项目社会资本方依法能够自行承担工程勘察、设计、施工以及提供工程建设有关重要设备、材料的,可以不进行工程建设招标。通过其他方式确定社会资本方的PPP项目,仍需依法开展工程建设招标。

3.谈判与合同签署

(1)项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。

(2)确认谈判完成后,项目实施机构与预中标、中选社会资本方签署确认谈判备忘录,并将预中标、中选结果在“四川政府采购网”上进行公示,公示期不少于5个工作日。

(3)项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内,将中标结果在“四川政府采购网”上公示,同时发出中标通知书,并报市财政局(市PPP中心)备案。

(4)项目实施机构在中标通知书发出后,项目实施机构拟定PPP项目合同,将PPP项目合同提交行业主管部门、市发改科技局、市财政局、市政府法制办等相关职能部门审核。审核时,应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件,检查合同内容是否发生实质性变更,并重点审核合同是否满足以下要求:

①合同应当根据实施方案中的风险分配方案,在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险。

②合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,按照“事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效考核”的原则,建立项目全生命周期绩效管理机制。分年运营补贴支出须与绩效考核结果挂钩,考核挂钩范围应覆盖项目全生命周期的两种付费来源(政府付费、使用者付费)和两种付费去向(建设成本及利润、运营成本及利润),确保绩效考核完整。原则上,为有效激励和约束社会资本方履行项目全生命周期运营职责,最低得分情况下的扣费额度应最少扣减到社会资本方当年应收回的项目资本金。

③合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率,参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担。

④合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序,作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。

(5)经审核通过的PPP合同市政府审批后,项目实施机构与中标社会资本签署项目合同,并提交市PPP中心备案。

(6)需要为PPP项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司重新签署PPP项目合同,或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

(四)项目执行

1.项目公司设立。社会资本可依法设立项目公司,政府也可指定相关机构依法参股项目公司。除规定的行业和领域外,项目公司原则上由社会资本控股。项目公司应依法办理PPP项目所需的规划选址、用地和项目核准(备案)等手续,负责项目融资,并按照《中华人民共和国招标投标法》以及实施条例等规定确定项目勘察、设计、施工、监理及设备供应等承包商。

2.绩效监测与支付。

(1)项目实施机构应会同行业主管部门建立绩效评价机制,并根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,形成绩效监测报告报市财政局,作为财政支付的依据,并会同有关部门对项目建设和公共服务质量进行验收。

项目实施机构应对项目进行中期评估,对发现的问题,制定、采取应对措施,报市PPP中心备案。

(2)项目合同中涉及的政府支付义务,由市财政局结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。

(3)政府的支付义务由项目实施机构根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效向社会资本或项目公司支付。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应根据项目公司约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

(五)项目移交。项目合作期满,项目实施机构牵头组织有关部门组成项目移交小组,负责项目移交工作,依据合同约定进行项目资产移交。移交时应对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算。性能测试结果不达标的,项目移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。项目移交完成后,市财政局(市PPP中心)应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面进行绩效评价,评价结果作为政府工作决策参考依据。

(六)项目退出和介入。因不可抗力,合同一方发生严重违约,社会资本主体破产清算等因素,导致合作合同无法继续履行的,可依法解除合同,并按合同约定分担损益。发生退出情况时,由项目实施机构制定退出方案报市政府批准,并做好接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。

(七)合同争议与解决。依法协调解决争议,确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由项目实施机构和社会资本方协商解决,但应保持公共服务的持续性和稳定性。经协商不能达成一致的事项,可依法申请仲裁或提起诉讼。

六、项目投资回报

(一)合理控制成本。项目实施机构根据财政承受能力及公众利益控制成本,原则上以商业银行中长期(5年期及以上)贷款基准利率作为基数适当上浮。社会资本在不损害公众利益前提下通过提升内部管理效率等方式实现收益最大化。项目实施机构不得承诺固定投资回报。

(二)优化定价调价机制。涉及收费的PPP项目应合理确定收费价格,加强投资成本和服务成本时效性监测,健全价格动态调整机制。合作双方可以根据项目运营情况、公众满意度、政府补贴能力等因素协商调整价格、收费标准、财政补贴等,确保项目可持续运营。

存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和市国资委按照国有资产管理相关办法,依法进行资产评估,防止国有资产流失。

(三)实行损益分担机制。依据合同约定,对超出社会资本合理收益的部分,政府与社会资本应合理分享,出现亏损的部分,政府与社会资本应依约合理分摊。

(四)支出责任测算。由于实际工作中PPP项目资本金回报率与融资利率水平存在差异,PPP项目建设成本及利润的资本金部分或融资部分可任意选取财政部指引方法、等额本金法、等额本息法分别进行测算,PPP项目融资部分回报按最终与金融机构签署的融资协议利率水平据实计算。

七、保障措施

(一)保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市政府批准后实施。

(二)优化项目管理。社会资本独资建设或政府方投资不占主导地位的项目,按照企业投资项目办理核准或备案手续。

(三)强化专业咨询。市PPP中心应依法采购咨询、会计、金融、法律等专业机构和专家,分别建立专业机构咨询库。市PPP中心配合项目实施机构从库中抽取相关专业机构、专家协助开展咨询服务工作,咨询服务内容包括编制项目实施方案、项目评估论证、拟定合同条款、采购社会资本合作方、合同谈判等方面。咨询服务费用可列入项目成本。

(四)创造公平环境。项目实施机构和政府出资机构依约兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律,规范项目运作。建立平等的市场准入机制,实现公平竞争。

(五)建立监管体系。行业主管部门通过设定技术规范,明确行业标准和服务质量,做好对公共服务质量和价格的监管,对违法违规行为依法予以行政处罚,纳入不良行为信用记录。有关部门及其工作人员不履行法定职责、干预项目和企业正常经营活动、滥用职权、玩忽职守的,由纪检监察部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。依法充分披露项目实施相关信息,保障公众知情权和监督权。

八、附则

政府与社会资本合作项目采用特许经营方式运作的,须同时满足特许经营有关法规和规章。

本办法在试行过程中根据实际情况适时进行修订。国家、省、市有新的规定出台,按新规定执行。

本实施办法由领导小组办公室负责解释。

本实施办法自印发之日起施行。

附件:1.什邡市政府与社会资本合作领导小组名单

2.什邡市政府与社会资本合作服务中心职能职责

3.什邡市政府与社会资本合作项目操作流程图

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